La conjunción de distintos factores que ya tratamos en una entrada anterior está produciendo la aparición de diversos estudios relativos a la necesaria reforma de las Administraciones Públicas (dejemos a un lado que en la mayoría de los casos el análisis se realiza sobre la Administración General del Estado (AGE), queriendo extender las conclusiones a las Administraciones Autonómicas y Locales en un ejercicio poco práctico, ya que tanto los puntos de partida como sus capacidades, analizados desde una perspectiva pluridisciplinar, son muy distintos.
El pasado 31 de enero, FEDEA publicó el documento Propuestas para la reforma de la Administración Pública. No pretendo hacer una recensión del documento, que por otra parte, dada su longitud y facilidad de lectura, merece la pena ser leído por los interesados en la materia, si no únicamente resaltar aquellos aspectos que más me han llamado la atención.
De nuevo nos encontramos con un documento de reforma de las AAPP confeccionado por personas ajenas en su mayoría, y sobre todo en el momento de la redacción del documento, a la realidad operativa de la institución sobre la que centran sus disquisiciones. Siendo más preciso, varias de ellas detentaron en su día, ya que actualmente están en excedencia, diversos cargos públicos desde los que pudieron obtener una visión privilegiada del funcionamiento de la administración pública, y en especial, la AGE. Incluso uno de ellos participó activamente en la última gran operación de reforma de la Administración Pública, CORA [1]. Dicho lo cual se viene a confirmar que, o desde el propio funcionariado somos capaces de proponer medidas para esta imprescindible y urgente reforma o de lo contrario, la reforma será la que nos impongan desde fuera, en defensa de unos legítimos intereses que pueden no coincidir con los que tenemos aquellos que estando en activo gestionamos el día a día de las instituciones públicas, lo que nos sitúa en una posición de privilegio respecto de conocer qué y cómo ha de reformarse.
Adentrándonos en el contenido del informe, y desde una valoración general positiva del mismo, me gustaría exponer los indudables aciertos, que los hay, y las evidentes carencias, que también las he encontrado.
En cuanto a los aciertos, cabe señalar una notable y decidida orientación hacia el ciudadano ("La Administración pública debe poner en todo momento a los usuarios de sus servicios, personas y empresas, en el centro de la gestión pública. La Administración debe estar al servicio de los ciudadanos, y no al revés."). Esta apuesta se ve sustentada tanto por las propuestas, sobre todo en el ámbito TIC, como por el rigor en el análisis del funcionamiento de las soluciones TIC implantadas. En este sentido dejan ver a las claras que hay más luces que sombras, no cayendo en análisis complacientes de los resultados del Índice de Economía y Sociedad Digital (DESI). Así se resalta que, por mucho que haya normativa aprobada, esta viene incumpliéndose sistemáticamente. Un ejemplo de ello es la constatación del incumplimiento del principio "solo una vez" relativo al derecho de no tener que presentar documentación que esté en poder de las AAPP ("Como se ha dicho, no debería requerirse al ciudadano que aporte información que ya está disponible en alguna agencia pública"). A esta aproximación solo se le puede oponer en que se persiste en una aproximación obsoleta por la cual deben ser las AAPP las que intercambien los datos de los ciudadanos, cuando tanto por seguridad del acceso a los datos y su complejidad en cuanto al tratamiento de datos personales, como por la eficiencia en la ejecución del trámite y por la simplificación de los sistemas informáticos, el modelo a implantar debe basarse en un repositorio unico en la nube propiedad del ciudadano donde él mismo, o las AAPP en su nombre, almacenan sus datos y desde donde el ciudadano habilita el acceso de consulta a las AAPP que considere oportuno y por el tiempo que determine.
Por otro lado, esa visión "usuario-céntrica" a la hora de responder a los retos a los que se enfrenta las administraciones públicas (AAPP) en la provisión de servicios y aseguramiento del ejercicio de los derechos, viene acompañada por el intento de colocar en el debate público la libre elección del ciudadano a la hora de elegir quién le presta los servicios públicos: las AAPP o las entidades privadas, ya sea en directo o en régimen de concesión administrativa ("La colaboración público-privada debe ir de la mano de la libertad de elección del ciudadano en aquellos servicios públicos donde esto sea posible: transporte, educación o sanidad, entre otros ejemplos."). Ni que decir tiene que no creemos que en un documento sobre la reforma de las AAPP tenga cabida, al menos tratada de una forma tan genérica, el cómo deben proporcionarse los servicios públicos, que en suma viene a determinar el tamaño del estado o si se quiere el grado de intervención del mismo en la sociedad. Ese debate, tan necesario, debe realizarse, mediante un análisis caso por caso, no cabiendo soluciones genéricas y menos basadas en la competencia y en la libre elección del usuario o el funcionamiento invisible del mercado, ya que todos somos conscientes que las AAPP y las empresas parten de distintas posiciones y juegan con distintas reglas. Reducir la forma de provisión de los servicios públicos a una mera cuestión de preferencia del ciudadano sin incluir otras variables es posicionarnos por anticipado en unas conclusiones y hurtar un debate con todas sus consideraciones y complejidades.
Relacionado con lo anterior, y como debe, es necesario resaltar que quizá esa visión de situar a las AAPP en el mercado a competir en la provisión de servicios es lo que hace que los autores vengan a reclamar la ya periclitada y abandonada Nueva Gestión Pública (NGP) ("La Consideración del ciudadano como cliente es la base de una concepción gerencial moderna de la gestión pública"). No parece que las escasas aplicaciones de la NGP en el terreno patrio haya conseguido éxitos que reclamen su vuelta, más allá de introducir, pivotando en torno al concepto de cliente, que no ciudadano, el ahorro de costes como casi único elemento de innovación en la gestión administrativa.
Nota aparte tiene la mención al rol que juegan los Consejos de Administración de las Empresas Públicas, tanto en lo que se refiere a la propia administración de la empresa pública correspondiente a través del posicionamiento en los Consejos de funcionarios inexpertos en esas lides, como en lo que afecta a la política de gestión de personal, especialmente en lo que se refiere a la retribución. Pocos estudios sobre las reformas de las AAPP hacen referencia a esta cuestión y es necesario resaltarlo por su pertinencia y su vinculación con los directivos públicos profesionales, cuestión tratada tanto en el informe como en la profusa literatura de la cuestión que nos ocupa.
La última parte del informe está enfocada a la función de control y evaluación del gasto público, cuestión también novedosa en este tipo de informes de reformas de las AAPP. Aquí, acertadamente, proponen abandonar el excesivo control ex-ante en los procedimientos de gasto, de forma que se profundice en el control ex-post y se inicie la evaluación de los resultados conseguidos a través de ese gasto (tal y como incipientemente se está realizando con las subvenciones en la AGE, aporta el que escribe) ("En la práctica, además, el grueso de las actuaciones de control interno realizadas por la IGAE y por los órganos interventores de las CCAA y EELL generalmente se limitan a la verificación del cumplimiento de la legalidad y de la regularidad contable, sin entrar a valorar la calidad de los programas analizados o su impacto. Esto nos diferencia de los países anglosajones y nórdicos, donde la auditoría, entendida en un sentido más amplio, se concibe como un pilar básico para instrumentar una evaluación económico-financiera del sector público de mayor alcance."). Quizá faltaría mencionar la necesidad de acompañar esa medida con mecanismos de sanción más eficaces y desincentivadores de malas prácticas, de forma que pasemos de modelos de barreras altas y controles bajos al contrario (barreras bajas y controles altos). Por otro lado, sería necesario reflexionar si la compleja normativa en materia de contratación y gasto público hace realmente posible la implantación de modelos de control ex-post, ya que parece improbable encontrar al audaz gestor capaz de tramitar un expediente de contratación sin controles previos, sabiendo que seguramente cometerá un error de entre los centenares de requisitos a cumplir y que podrá ser sancionado por ello.
Entre los debe, y en lo referente a las retribuciones del personal que presta los servicios a las AAPP, es tanto más curiosa la ausencia de comentario respecto la comparativa de retribuciones sector público y sector privado, como algunas de las propuestas contenidas en el informe. Así, nada comenta respecto de la evidencia de que si bien es cierto que los niveles bajos de las AAPP suelen estar retribuidos por encima de la media de esos mismos niveles cuando los encontramos en el sector privado, como que el efecto es el contrario cuando nos referimos a los niveles altos, estando los directivos públicos significativamente peor retribuidos que los directivos del sector privado. En cuando a las propuestas nos encontramos con la necesidad de configurar una carrera administrativa en base a la retribución pero no aumentando las cuantías que finalmente se podrían recibir, si no disminuyendo los salarios de entrada ("Para ello podrían reducirse los sueldos de entrada y ampliar el número de escalones"). De la carrera horizontal o de cómo capturar talento, compitiendo con el sector privado a través de la devaluación salarial, ni una mención.
Siguiendo en esa línea conductora de eficiencia, o ahorro, en el gasto público, siendo no pacífico la utilización de un término u otro, ya que cada uno viene a mostrar un posicionamiento ideológico, se viene a recuperar aquella orientación de la CORA respecto de que de la digitalización deviene en un ahorro de costes ("Además de un aumento de eficiencia, una de las ventajas que debe traer la digitalización de la Administración es la reducción de los costes de la estructura" ). Nada más lejos de la realidad. Por un lado, la digitalización nunca supone un ahorro de costes, ya que las inversiones y su mantenimiento se han demostrado crecientes en cualquier organización. Por otro, el aligeramiento de la estructura en cuanto a los niveles más bajos de la administración que puedan ser sustituidos por la robotización, la utilización de técnicas de inteligencia artificial, o cualquier otra técnica, nunca compensarán los costes de personal de los nuevos perfiles a incorporar, y no solo perfiles TIC: analistas de datos, consultores y evaluadores de políticas públicas, ...
Pero quizá la mayor carencia del informe es en lo referente a proponer una reforma de la estructura administrativa de los servicios comunes. Lo que es algo extraño cuando han detectado la necesidad ("Si bien es preciso mejorar significativamente su infraestructura tecnológica, la digitalización de la Administración, por sí sola, no mejora necesariamente la eficiencia ni la eficacia del servicio público o la calidad de la atención al ciudadano. La digitalización de la Administración debe ir acompañada de un cambio cultural y, por tanto, organizativo. Debe orientarse a facilitar la prestación de servicios a los ciudadanos y a las empresas, y facilitar su acceso a las instancias públicas.").
Luego quedan cuestiones menores, atribuibles a que quizá los redactores del informe no están informados en el día a día de las AAPP. Como ejemplo, esa llamada a la necesidad de que los investigadores puedan acceder a las fuentes oficiales de los datos ("En beneficio de la transparencia en la gestión pública y de hacer posible la evaluación de políticas por parte de investigadores, deberían abrirse los datos de la propia administración como fuente de información y de competitividad para el sector privado"), cuando tanto al menos la Seguridad Social como el Banco de España han dado pasos susceptibles de mencionarse, tanto por la importancia de esas políticas pioneras como forma de hacer patente que el resto de organismos no tienen excusa para no continuar esa línea de trabajo.
Y por último, y como propuesta que no me atrevo a calificar más que de rupturista (desconozco si existen prácticas comparable en el ámbito internacional), una alternativa novedosa para obligar a realizar la evaluación de impacto expost de la normativa: "También podría considerarse fijar un plazo determinado de vigencia para todas las leyes, quizás de 10 años, obligando así a considerar el impacto de la ley de cara a su posible extensión." Sorprendente iniciativa, aunque solo sea por su formulación sin matices (¿qué haríamos con aquellas normas que en un plazo más breve de 10 años muestran su total inoperancia o incluso perjuicios?) o por no acompañarla por otras ya consolidables en la literatura (presentación en el Congreso de la Ejecución cuantitativa y cualitativa de los PGE del año anterior).
[1] Más que una reforma, CORA consistió en una gran operación, necesaria sin duda, de ahorro de costes, aún cuando el informe se empeña en recordar, con razón, el catálogo de reformas todavía no implementadas (desde 2013!!!).
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