A los ya tradicionales distintos diseños ministeriales que contaban con un número variable de departamentos, circunstancia que tanto o más se debía a la decisión de impulsar y posicionar en un lugar prominente de la esfera pública una determinada política pública, como a la necesidad de integrar las distintas sensibilidades del partido gobernante, esta legislatura que finaliza ha afrontado otras coyunturas que han vuelto a poner de manifiesto la necesidad de replantearse la forma en que se ofrecen los distintos servicios comunes en cada departamento ministerial.
Tanto la conformación del primer gobierno de coalición de nuestra democracia, como la gestión de la COVID19 o las consecuencias de la guerra en Ucrania, sumadas a otras cuestiones prexistentes en la AGE (un descenso significativo del número de efectivos, una alta edad media de los servidores públicos y un alto grado de jubilaciones en el medio y corto plazo, así como una revolución tecnológica circundante todavía pendiente de asimilar e interiorizar administrativamente, tanto en referente a los procesos como en la gestión del personal) han contribuido a que no solo los medios o analistas especializados, si no la propia opinión pública, fuera consciente de las disfuncionalidades en el funcionamiento de los servicios públicos ofrecidos por la AGE en razón de, por poner solo unos dos ejemplos notorios, la ausencia de una atención presencial que guiara al ciudadano siempre temeroso e ignorante sobre los procedimientos administrativos o, simplemente, el aumento significativo de los plazos a la hora de resolver trámites que antes eran mucho más sencillos y comprensibles.
Tanto la crisis mundial del
COVD19 como las consecuencias de la guerra en Ucrania han venido a mostrar las
deficiencias de una sociedad y una economía global e intercoenctada, con altos
índices de movilidad física y altamente financiarizada. La AGE no ha podido
abstraerse de esa situación, ya que el propio impacto de las consecuencias de sendas
crisis (la puesta en marcha de los sistemas necesarios para habilitar el trabajo
a distancia, la gestión de los fondos europeos de recuperación en forma de
contratación, subvenciones o PERTES o la implementación de nuevos instrumentos
de ayudas directas a la ciudadanía, por señalar solo algunas), sumada a la
obligatoriedad de ajustar las estructuras administrativas a un nuevo diseño
departamental, han sometido a las actuales estructuras a una situación de estrés
para la que no estaban ni preparadas ni diseñadas.
Partiendo de la base que el
objetivo principal de la AGE es la de ofrecer el mejor servicio a la
ciudadanía, ya sea a través de servicios públicos directos como mediante la
elaboración y evaluación de las distintas políticas públicas sectoriales,
existe una amalgama de servicios comunes o transversales que son
imprescindibles para la consecución de los objetivos anteriores. Sin un
correcto funcionamiento de los servicios básicos que hacen funcionar la
maquinaria administrativa, el resto de servicios que proporcionan el verdadero
valor de la administración no pueden ser desplegados de forma eficiente. Así, el
correcto funcionamiento de los servicios económico-financieros, la gestión de
personal o los servicios relacionados con la oficialía mayor se constituyen como
los elementos básicos sobre los que se construyen el resto de servicios que se
ofrecen a la sociedad en su conjunto.
Es por ello que, ya finalizada
esta atípica legislatura, es preciso realizar un análisis de cómo han
respondido las estructuras administrativas a los desafíos anteriores y sus
posibles puntos de mejora.
La crisis del COVID19 ha puesto
en evidencia la necesidad de contar con estructuras administrativas capaces de
adaptarse en un corto espacio de tiempo a un nuevo entorno basado en el teletrabajo
que vayan más allá de la pura conectividad. Es necesario reconocer que la
conectividad no ha supuesto mayor problema, tanto por las inversiones
realizadas durante años por las operadores de telecomunicaciones, como por la
aportación individual de los trabajadores del sector público, incluso a través
de la utilización de sus propios recursos personales (tiempo habrá para
analizar con detalle si se tuvieron en cuenta los riesgos de seguridad
derivados de esta práctica).
Cuestiones como herramientas de
trabajo colaborativo, de planificación de tareas, videoconferencia o mensajería
instantánea, son solo algunas de las soluciones que han sido demandadas por los
usuarios en una situación que ha venido a poner de manifiesto que si la
digitalización es un estadio por recorrer, cuanto más lejos queda el reto de la
transformación digital. Prueba de ello fue la suspensión e interrupción de los
plazos previstos en las leyes procesales para todos los órdenes
jurisdiccionales o la paralización de todos los procedimientos administrativos,
incluidos los estrictamente internos, circunstancias motivadas ciertamente por
muchas causas, pero entre las que podemos señalar como principal, la falta implantación
de soluciones tecnológicas que faciliten el desarrollo de las competencias
encomendadas a las unidades administrativas en un entorno de trabajo a
distancia. Cuesta reconocer que soluciones similares lleven largo tiempo
disponibles en el mercado y son ampliamente utilizadas en el sector privado.
Sin embargo, y salvo unidades muy concretas, múltiples factores han conseguido
convertir a la AGE en una organización refractaria a la adopción de nuevas
herramientas que, sin lugar a dudas, llevan asociadas un cambio cultural.
La gran mayoría de los estudios realizados
sobre el funcionamiento de las administraciones públicas (AAPP) y en especial
la AGE, vienen a poner de manifiesto que no es suficiente incluir la visión
tecnológica como la principal palanca para resolver las evidentes carencias de las
organizaciones públicas. La necesidad de contar con unas AAPP que vengan a dar
respuesta a las legítimas aspiraciones de la sociedad, no es sólo un mandato
constitucional, si no que no hacerlo, no solo estará en cuestión la propia
existencia de las AAPP, si no del propio estado democrático. Si antes del
COVID19 existía el riesgo cierto que la ubicua digitalización social y
económica viniera a mostrar a las deficiencias de las AAPP para dar respuesta a
las necesidades sociales, la crisis del COVID19 ha venido a poner en primer
plano esas reclamaciones ciudadanas.
Así mismo, el análisis del
impacto de la guerra en Ucrania en los servicios transversales nos deja
conclusiones similares. La obligatoriedad dar respuesta a cuestiones relacionadas
con la ciberseguridad de los departamentos ministeriales en un entorno de mayor
riesgo derivado del contexto geopolítico, la necesidad de impulsar medidas de
eficiencia energética en un conjunto de edificios administrativos que en
general no han sido objeto de atención en cuanto a su mantenimiento ordinario se
refiere en los últimos años o la simple tramitación administrativa de los múltiples
instrumentos normativos que se han aprobado con el objetivo de paliar las
consecuencias de la guerra, no han hecho si no poner de manifiesto la endeble posición
de muchas unidades, que solo han podido asumir esa mayor carga de trabajo cuando
el personal de las unidades afectadas han extendido su jornada laboral,
poniendo de manifiesto que la vocación del servicio público y el voluntarismo han
sido, una vez más, los elementos principales que consiguen la consecución de
los objetivos planteados por la dirección política de la AGE.
Por otro lado, tanto la creación
de nuevos departamentos ministeriales, como el traslado de determinadas competencias
de unos a otros, ha vuelto a demostrar la falta de mecanismos que permitan una
asignación de personal allá donde las cargas de trabajo así lo aconsejen. Así,
y en el mejor de los casos, la creación de las unidades encargadas de esos
servicios comunes transversales de los nuevos departamentos ministeriales se
llevó a cabo a través del tradicional mecanismo de reparto de efectivos, que en
muchas ocasiones se convertía en un traspaso de plazas vacantes, teniendo como
resultado que unidades ya de por sí muy tensionadas y con evidentes carencias
en cuanto a su dotación fueran divididas. En ese proceso, raro fue el caso en
el que se utilizaran mecanismos para medir la carga de trabajo futura o los
conocimientos, aptitudes y disponibilidad del personal afectado, dando como
resultado final la constitución de unidades prácticamente inoperativas en todos
los departamentos afectados, volviendo a requerir de los abnegados servidores
públicos el sacrificio y el voluntarismo hasta para las cuestiones más esenciales
como el pago de las nóminas. De forma adicional, la creación de los nuevos
departamentos volvió a poner de manifiesto la atávica tradición administrativa de
desprenderse lo antes posible de las competencias ajenas para centrarse en las
propias, dando pie al ciclo del eterno retorno, pues toda competencia que
abandona un departamento, pasadas escasas legislaturas, acaba por volver a su
lugar de origen, de creación de las infraestructuras informáticas que soportan
de forma autónoma los procedimientos del nuevo departamento ministerial. Es
evidente que una diferente política en cuanto a la asignación del personal que
trabaja en los servicios comunes, así como la disponibilidad de infraestructuras
informáticas comunes a todos los departamentos dentro del ámbito de los
servicios comunes, facilitarían las tareas derivadas de las distintas
composiciones gubernamentales en lo que al número de departamentos ministeriales
se refiere, focalizando la tarea de los funcionarios correspondientes en dar
servicio y no en tareas de separación, consolidación y creación de
procedimientos, que muchas veces ni siquiera terminan antes de que suceda un
nuevo cambio ministerial.
Por todo ello, es tarea
imprescindible que, una vez superados los efectos más críticos de ambas crisis,
entre el paquete de reformas que se puedan impulsar por el próximo gobierno se
incluya una profunda revisión de la organización de la AGE. El objetivo de esa
reforma, que puede ser denominada sin ambages como refundacional, debe ser omnicomprensiva.
Desde i) la gestión del personal (que desde un punto de vista amplio podría
incluir aspectos como el desarrollo del Estatuto del Directivo Público -a la sazón
directores generales o asimilados- y profesionalización de los niveles
directivos -Subdirectores Generales y Subdirectores Generales Adjuntos-, la planificación
estratégica de las plantillas de personal, tanto desde el punto de vista cualitativo
como cuantitativo, la reforma de los sistemas de selección y de los cuerpos
generales de la AGE, la puesta en marcha de los mecanismos de evaluación del
desempeño, la formación continua y la promoción de la carrera horizontal, así
como detener la preocupante deriva por la cual los intereses el trabajador
siempre se sobreponen a los propios intereses de la organización); ii) el situar
al ciudadano en el centro de la actividad administrativa obviando los actuales
silos administrativos constituidos tanto dentro de la misma institución o en distintas
administraciones; iii) hasta la incorporación de la evaluación ex-ante y
ex-post de las políticas públicas, incluyendo esta última dentro de la fase de
presentación de los Presupuestos Generales del Estado en sede Parlamentaria,
por mencionar solo algunos de los puntos que deberían abordarse dentro de esas
reformas.
En el ámbito de las AAPP, la
respuesta a la crisis económica del 2008 en materia de Administraciones
Públicas fue la creación de la “Comisión
para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA) por Acuerdo del Consejo
de Ministros del 26 de octubre de 2012 para mejorar la eficiencia y eficacia de
la actividad pública, minorando su coste sin que ello conlleve la disminución
de la calidad de los servicios prestados”. A día de hoy, los resultados todavía vigentes de dicha
iniciativa en lo que a la AGE se refiere y siempre dentro del ámbito de los
servicios comunes, es la centralización de la contratación de los servicios de
comunicaciones de todos los Departamentos, así como la pervivencia de la
Secretaría General de Administración Digital como gestor y proveedor del catálogo
de servicios e infraestructuras comunes TIC de a AGE, unidad pendiente a día de
hoy de culminar la conversión en Agencia que permita, según la unidad impulsora
del proyecto de trasformación, una mejor y más eficiente consecución de sus
objetivos.
Sin dejar de mencionar que es tan
llamativo y como sintomático que la única iniciativa de consolidación de
servicios comunes efectuada en los últimos 30 años se haya producido en el
ámbito TIC y no en otros de similar o superior relevancia en cuanto a impulsar una
mejor gestión de lo público, y transcurrido el tiempo suficiente como para
poder hacer una valoración objetiva, este proceso de consolidación de las TIC se
ha demostrado insuficiente, centrándose más en el ahorro económico que una
elevación del nivel del servicio respecto del anterior paradigma, así como en
un despliegue de soluciones TIC (informatización) sin vinculación con un
proceso paralelo de transformación digital. De poco sirve iniciar un proceso de
centralización de un servicio común sin que exista un proyecto global sobre el
resto de servicios comunes, así como del impacto y las interrelaciones existentes
entre ellos.
La necesidad de contar con
unidades sectoriales altamente especializadas en su ámbito competencial exige
la existencia de unos servicios comunes que den respuesta a sus crecientes
necesidades, y así tener la capacidad para afrontar escenarios cada vez más
complejos y disponer del conocimiento para establecer diálogos constructivos
con unos interlocutores sociales con información tanto o más valiosa que la que
cuenta la propia AAPP. Las compañías más exitosas de cualquier sector han
demostrado que la existencia de unos servicios comunes eficientes son la base
sobre la que se construye el éxito, facilitando a las unidades verticales el
que se centren únicamente en sus objetivos de negocio. Esta situación es tanto
más aplicable si la estructura organizativa, como es el caso de la AGE, está
sujeta a frecuentes cambios reorganizativos que pretenden dar respuesta a un
entorno cada vez más líquido, facilitando así que las modificaciones queden
circunscritas a las unidades de negocio, sustentadas por unos servicios comunes
horizontales estables y conocidos. En cuanto a la inclusión del punto de vista
presupuestario, la propuesta no se centra tanto en un ahorro presupuestario directo
como en la eficiencia del uso de los recursos públicos y el aumento de la
productividad. La creación de un ministerio en cuanto al gasto de personal se
refiere se circunscribe a una docena de salarios: el Ministro y los servicios
de seguridad personal, el personal eventual en forma de asesores y los altos
cargos que en todo caso podrían seguir existiendo en otro departamento ministerial,
ya que el resto del personal son funcionarios públicos cuyas retribuciones serán
abonadas con independencia del ministerio de adscripción. Sin embargo, la
modificación de la estructura organizativa de los departamentos ministeriales
supone una gestión independiente de esos servicios comunes, con la consiguiente
pérdida de economía de escala en caso de creación de nuevos departamentos
ministeriales, o la ejecución de costosos, en tiempo y en recursos humanos y
materiales, procesos de consolidación o de separación de la información y de
los sistemas informáticos que lo soportan, que no olvidemos, cada vez son más
complejos y interconectados.
Los servicios comunes a los que
nos referimos son los típicamente proporcionados por las Subsecretarías, sin
perjuicio de aquellos ofrecidos de forma independiente, y según el caso, por
estructuras semejantes en organismos autónomos o entidades similares, así como
en las grandes unidades de negocio confirmadas en estructuras administrativas sectoriales
(típicamente Secretarías de Estado y/o Secretarías Generales). Sin embargo, la
actual configuración de las Subsecretarías (una por departamento ministerial)
no viene a proporcionar un entorno en el que algunos de esos servicios comunes se
puedan ofrecer ni adaptados ni con el nivel de servicio requerido por las unidades
verticales, ya sea por la propia naturaleza de los mismos, por las carencias en materia de
personal -ya sea por su número o por la formación técnica-, por las deficiencias
presupuestarias de carácter estructural, por la incapacidad para planificar a largo
plazo o evaluar los resultados de los servicios ofrecidos o por la alta
variabilidad de las estructuras de negocio a la que hay que dar servicio, por
mencionar algunas de las causas.
El establecimiento de una estandarización
en la definición, provisión y operación de aquellos servicios comunes que se determinen como
interdepartamentales permitiría el aquellos departamentos con un nivel inferior
en lo que a digitalización, seguridad de la información, desarrollo de
procedimientos de control o inspección, rendición de cuentas, … pudieran
incorporarlos de una forma sencilla y rápida a su gestión sin necesidad de
realizar grandes inversiones presupuestarias, o al menos, menores de las que
supondría realizarlas de forma individual. Adicionalmente, la puesta en marcha de
esta “plataforma de servicios comunes interdepartamentales” permitiría la
movilidad de personal dedicado a los mismos sin menoscabo del nivel de servicio
ni de la productividad, toda vez que los procesos y herramientas serían, al
cabo del tiempo, en buena medida iguales en todos los departamentos.
En todo caso, esta unificación de los servicios comunes debería realizarse sin menoscabo de mantener la necesaria flexibilidad para incorporar procesos de innovación que permitan la correcta evolución de los servicios.
Caracterización de los tipos de servicios comunesNOTA: Queda fuera del propósito de este documento analizar cómo sería la adaptación de esta propuesta a la actual normativa respecto de los servicios comunes (artículo 68 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, relativo a las reglas generales sobre los servicios comunes de los Ministerios) o si sería necesario la modificación o adaptación de la misma. Así mismo, también se ha dejado al margen de la propuesta la forma material en la que se constituiría la unidad proveedora de los servicios comunes.
La configuración de la nueva estructura de servicios comunes que se propone debería responder a las tres distintas categorías de servicios comunes:
- Servicios que pueden ser proporcionados por la Unidad Prestadora de Servicios Comunes Interdepartamentales
El personal que prestase estos servicios dependería funcional y organizativamente de la Unidad Prestadora de Servicios Comunes Interdepartamentales aun cuando pudiera estar destacado en un Departamento Ministerial concreto para una mejor prestación de los servicios.
- Servicios que, dependiendo orgánicamente de la Unidad Prestadora de Servicios Comunes Interdepartamentales, dependen funcionalmente de la Subsecretaria departamental correspondiente
La dependencia orgánica de la unidad común de servicios comunes proporciona la creación de una visión global de la AGE en su conjunto y facilita la coordinación, formación, selección y evaluación de este personal cuyas competencias, sin dejar de ser comunes, tienen una estrecha vinculación con el negocio. Por ello, se propone que tengan una dependencia funcional de cada Subsecretaría departamental. De esa forma, su integración y comprensión de las necesidades de las unidades de negocio se producirá de una forma más natural y productiva.
- Servicios que deben ser exclusivos de cada Departamento en razón de su especial naturaleza, dependiendo funcional y orgánicamente de la Subsecretaría departamental correspondiente.
En
la siguiente imagen se resume la anterior caracterización de los servicios
comunes, la unidad encargada de prestarlos, así como la dependencia funcional u
orgánica:
Una forma de comenzar a caracterizar
los distintos servicios comunes es acudir a la actual distribución de
competencias asignadas a las Subsecretarías. De los actuales 22 departamentos
ministeriales, tres de ellos (Transición Ecológica y Reto Demográfico,
Agricultura, Pesca y Alimentación y Presidencia, Relaciones con las Cortes y
Memoria Democrática) están dotados con una Dirección General de Servicios. La
atribución de competencias a una Dirección General de Servicios viene a poner
de manifiesto los asuntos que por su naturaleza pueden caracterizarse por la
necesidad de una gestión ordinaria algo más alejada de las implicaciones de
carácter político que tienen el resto de servicios comunes asignados a las
Subsecretarías.
A partir de esos casos prácticos,
y sin perjuicio de cómo se acometería la puesta en marcha de lo contemplado en
este documento en una organización como la AGE, con estructuras, procedimientos
ya existentes y con la necesidad de continuar dando servicio, así como el
impacto que podría tener en muchas de las grandes unidades verticales (Secretarías
de Estado) que tienen personal dedicado a estos mismos servicios comunes, los
principales campos de actuación de la nueva unidad prestadora de servicios
comunes interdepartamentales podrían ser:
- Tecnologías de la Información, Comunicaciones y servicios de identificación del empleado
Profundizar en los actuales servicios del contrato unificado de comunicaciones hasta llegar a incluir la totalidad de los siguientes servicios: electrónica de red de los edificios, servicios de alojamiento de infraestructuras, servicio de navegación segura-proxy, …Servicios de puesto de usuario (integración total en movilidad): equipos de usuario, servicios de Directorio y Sistema Operativo, servicios de antivirus y relacionados, utilidades de microinformática y trabajo colaborativo (mensajería instantánea, edición colaborativa de documentos, correo electrónico, herramientas de control, gestión, ... de proyectos o tareas, ...)Portales web (intranet o internet) con nula o limitada integración con back-office
- Herramientas para los gabinetes de prensa y comunicación: gestión de RRSS, edición y creación de imágenes, …
- Recursos humanos: elaboración de nóminas, provisión de puestos de trabajo, formación, …
- Protección de datos
- Órganos de contratación
- Oficialía mayor
- Unidades de Igualdad
- Oficina Presupuestaria y resto de asuntos relacionados con el presupuesto del departamento en cuestión y de sus organismos dependientes
- Gestión económico financiera
- Inspección de los Servicios y propuestas de mejora organizativa
- Subdirección General de Tecnologías de la Información en lo referente a las necesidades concretas de cada unidad de negocio
- Evaluación de políticas públicas, gobierno abierto, transparencia, reutilización de información e información estadística
- Atención al ciudadano, información, documentación y publicaciones
- Recursos y reclamaciones y relaciones con los órganos de la Administración de Justicia
- Tramitación de proyectos normativos, incluyendo la elaboración del plan anual normativo, convenios o similares
- Asuntos relacionados con la participación Consejo de Ministros, la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios y, en su caso, las Comisiones Delegadas en las que tenga representación
- Relaciones Internacionales, impulso y coordinación de la transposición de la normativa europea y seguimiento de las cuestiones prejudiciales que correspondan
- Apoyo y soporte jurídico de las unidades sectoriales del departamento
- Publicidad institucional
Es evidente que la anterior
propuesta debería llevar aparejada una nueva organización administrativa. La
idea principal sería la constitución de una Subsecretaría General de la AGE
encargada de los servicios del tipo 1, así como del personal que ofrece los
servicios del tipo 2. En este caso, dada la doble dependencia con las
Subsecretarías departamentales, la Subsecretaría General de la AGE debería ser
responsable de los asuntos relacionados con la formación continua, promoción
profesional, evaluación del desempeño, así como de la medición de cargas de
trabajo para la correcta dotación de las unidades, dejando a las Subsecretarías
departamentales lo concerniente a la organización del trabajo y determinación de
objetivos.
En lo referente a los servicios
tipo 3, serían de competencia exclusiva de la Subsecretaría departamental.
En resumen, tanto los retos que
debe afrontar la AGE en un mundo y una sociedad que con problemas de complejidad
creciente y que requiere de respuestas e intervenciones inmediatas, como la
constatación de que la conformación del número y competencias de los
departamentos ministeriales se determinan según los intereses que vienen a
señalizar como prioritarias determinadas políticas públicas, hacen necesario
avanzar en un nuevo modelo de provisión de servicios comunes que supere el actual
diseño de autonomía departamental total, que no solo no es utilizado por ninguna
gran organización, si no que lastra la provisión de servicios públicos por
parte de la AGE, poniendo en grave riesgo la legitimidad de la AGE para su
intervención social. En el texto, y como punto de partida, se propone una
posible nueva distribución de la ejecución de los servicios comunes
tradicionalmente encomendados a la Subsecretaría.
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