Programa electoral de urgencia. S.O.S Administraciones Públicas

En mayo de 2019 volveremos a ser llamados a las urnas con el objetivo de escoger de entre las alternativas políticas que se presenten, aquellas que nos gobernarán durante los siguientes cuatro años. Desde el punto de vista de la ciudadanía, la relevancia del proceso se resume en la palabra "gobernar", acción que, según la segunda entrada de la RAE asociada al término en cuestión, se describe como "dirigir un país o una colectividad política".

Sin embargo, desde el punto de vista de las organizaciones políticas que concurren a la competencia electoral, uno tiene la impresión de que compartan ese objetivo. Cada vez más se acentúan los síntomas, y queda fuera del alcance de este artículo el análisis de las causas, todo ello sin perjuicio de la relevancia del asunto, que nos hacen pensar que los partidos políticos diseñan su programa electoral con el único ánimo de conseguir el mayor número de apoyos, sin prestar atención a las situaciones que tendrán que afrontar cuando ocupen la responsabilidad de gobernar.

Con esta descripción no estoy poniendo en el acento en si las propuestas electorales son más o menos fáciles de cumplir, lo que en el lenguaje popular llamamos "propuestas populistas" o "demagogia electoral". Me gustaría centrar la atención en que si lo que de verdad se dirimiese fuera el gobernar, así como el hacerlo de la manera más efectiva posible como forma de legitimarse ante futuros procesos electoral -"nosotros si que sabemos gestionar"-, todos los partidos políticos incluirían entre sus programas electorales un lugar destacado al instrumento que les permitirá gobernar y ejecturar sus programas electorales: la administración pública.

Sin embargo, la situación de las administraciones públicas, que es sustantivamente algo más que el número de empleados públicos y sus salarios, es algo que es obviado sistemáticamente en todos los programas electorales. Ya sea por desconocimiento, por el interés en desdeñar la labor de los funcionarios públicos o por la esperanza de convertir lo público en una herramienta al servicio de sus intereses particulares, todos los partidos políticos coinciden en concebir la maquinaria administrativa como una caja negra que debe ser capaz de cumplir el programa electoral de turno. Programa que, por otra parte, y por razones obvias, no incluye el conjunto de servicios que ya son prestados (la mayor parte de los asuntos de los que se ocupa una administración pública han ido han ido incorporándose a su carta de servicios como consecuencia del cumplimiento de otros programas electorales anteriores, no debiéndose ser cancelados si no se quieren correr futuros riesgos electorales).

Décadas de dejadez, de ignorancia o incluso, de aplicación de una determinada ideología, han conseguido por construir una administración pública ineficaz e inútil (para un estudio detallado del asunto ver el estudio "Índice de calidad de los gobiernos regionales en la UE" y el resumen aplicado a la realidad española disponible en el blog de Rafael Jímenez Asensio). No son pocos los políticos que en su primer contacto con la realidad administrativa, sobre todo cuando han tenido contacto con grandes organizaciones privadas, ven con asombro el estado en que se encuentran. Sin embargo, la asunción de que están de paso y de la magnitud de la tarea, la constatación de que el intento de solucionar los problemas causaría múltiples perjuicios entre ciertos colectivos con intereses muy lejanos del interés general y del servicio público, les hacen encogerse de hombros y reconocer que no fueron llamados a apurar ese cáliz. Con sobrevivir sus años de mandato, conseguir algún éxito que apuntarse alineado con su agenda política y que la "cosa" administrativa siga igual que se la encontró o al menos, que el declive no sea muy notorio, salvarán su honor.

Como servidor público me es difícil abstraerme de esta situación sin intentar poner algún remedio (¡¡Todos somos Quijote!!). Mis años de servicio público me han llevado al convencimiento que es imposible cambiar a la administración desde dentro, contando con el único impulso de los empleados públicos. Los intereses creados dentro del ámbito de los servidores públicos lo impiden (corporativismo y sindicalismo se llaman las enfermedades). ¿Cómo posicionar en la agenda la estrategia del cambio? Es necesario convencer a los partidos políticos que está en su interés construir unas administraciones públicas capaces de llevar a cabo sus ideas de gobierno. Que la forma de ganar las siguientes elecciones (que en realidad es lo único que les interesa, y por ello hay que hablar su idioma, no caigamos en el infantilismo de hablar de cómo las administraciones públicas les ayudarán a cambiar la realidad o construir una sociedad mejor, más inclusiva, con igualdad de oportunidades, ...) es que se ejecute su programa electoral y eliminar de las cabeceras de los medios noticias desagradables sobre la falta de pericia en la gestión (para más adelante ya desmontaremos esa falacia: gestionan los funcionarios, los políticos son los que deciden qué hacer).

Con ese objetivo, ofrezco un programa electoral de urgencia en relación con las Administraciones Públicas. Una serie de puntos capaces de sacar al enfermo del paro cardíaco súbito. Más tarde ya se podrán aplicar otra serie de medidas, más pausadas, más de largo alcance para recuperar la forma física e incluso apuntarse a alguna que otra competición. Ahora, de lo que se trata es de devolver a la vida a las inanimadas Administraciones Públicas. Y no piense el lector que exagero en el diagnóstico. En este blog ya nos hemos ocupado de este asunto centrándonos en el impacto de la tecnología. Pero hay otros ámbitos que nunca he abordado (usurpación de las tareas del alto directivo público profesional por el estamento político, captura del estamento político por parte de colectivos de empleados públicos, aislamiento de la realidad social, envejecimiento de las plantillas que provocará un éxodo sin precedentes en los próximos años con la consiguiente pérdida de conocimiento -si cabe más relevante cuanto existe una tendencia cada vez más acusada por la que el ejecutivo realiza una parte fundamental de las labores asignadas al legislativo-, falta de atractivo para atraer el talento, pruebas selectivas orientadas a la memorización y no al desempeño del puesto de trabajo, ...). Por desgracia, no se trata de una visión personal negativa, no siendo el único que ha llegado a la conclusión de que que estamos en una encrucijada con consecuencias letales. Otros, con mayor rigor intelectual que el mío, han llegado a mis mismas conclusiones (ver cualquiera de estos dos artículos, casi escogidos al azar sobre las decenas que tratan esta temática: 1 y 2).

Es necesario iniciar el camino que fortalezca a las Administraciones Públicas con un único objetivo: ser capaces de ejecutar aquello que los elegidos democráticamente decidan que debe acometerse, siempre con el respecto a la ley, los procedimientos, ... que para eso estamos los funcionarios.

La necesidad de esta estrategia de fortalecimiento no responde a un interés personal como funcionario que soy. Otros ya demostraron que

"el deterioro de la infraestructura institucional precede al derrumbe de los grandes imperios y civilizaciones (Fukuyama), considerando que una administración capaz, imparcial y que responda a los ciudadanos es imprescindible para conseguir un sistema político estable" (ver el excelente estudio "La Calidad de las Instituciones en España" para un análisis más profundo y "como la calidad de las instituciones tiene un efecto sobre cualquier dimensión de bienestar socio-económico y cultural de un país, entendiendo por calidad de gobierno unas administraciones que actúan de forma imparcial (Rothstein y Teorell 2009) y que tienen vocación inclusiva (Acemoglu y Robinson 2012)").

Se hace hincapié, por tanto, en el descrédito de las instituciones y de la propia política, la erosión de la legitimidad del Estado, así como el auge del populismo.

Es, por tanto, una necesidad perentoria con el objetivo de hacer viable este país y no convertirlo en un estado fallido. No es exageración: la corrupción institucional, si bien es cierto, que con distintos niveles de afectación según que Administraciones tomemos en cuenta, y el estado de la Administración de Justicia son dos ejemplos claros que demuestran las consecuencias del abandono sufrido por las Administraciones Públicas. Abandono, dejémoslo claro, de los que algunos obtienen suculentos beneficios, y que nos podría hacer concluir, quizá malevolamente, que son los mismos que impulsan esta espantosa realidad.

En todo caso, debemos tener claro que la generación y traslado a la ciudadanía de la marca "Administración Pública" como concepto intangible que resuma todos los principios y valores en los que se sustenta nuestro régimen democrático y de derecho e independiente del color político, debe pasar por un fortalecimiento de la "cosa pública", suponiendo el punto inicial para la construcción de una sociedad que sea capaz de afrontar los retos futuros. 

Este fortalecimiento no debe afrontarse como la construcción de un elemento autónomo, sin control, que venga a confirmar aquello de la "política propone y la administración dispone". Es necesario construir las herramientas para eliminar el desalineamiento entre lo que dice la política (politics) y lo que hacen los gobiernos (policy), minimizando las limitaciones de la acción gubernamental, posibilitando un posicionamiento discursivo de la política independiente y libre. La Adminsitración Pública como un medio, no como el fin.

Los tres pilares sobre los que se asienta este programa electoral de urgencia son:

• mejoras en la gestión pública 
• necesidad de adaptación a un mundo dinámico y cambiante: de los silos a la red
• gobernanza institucional, gobierno abierto, transparencia, rendición de cuentas y participación ciudadana

Para cada uno de los anteriores pilares procederé a enumerar y bosquejar aquellas iniciativas que  deberían ser las primeras en ejecutarse. No entraré a detallar otras medidas de implementación más compleja o de las que ya se tienen noticias por haber sido abordadas en distintas Administraciones Públicas. Ejemplos de esto último son las múltiples iniciativas de gobierno abierto o transparencia, donde existen múltiples experiencias de razonable valor que pueden ser emuladas y que no caben en este programa de choque.

Mejoras en la gestión: Agencia para la Designación de Directivos Públicos y Alta Dirección Pública Profesional

Simplificando podemos argumentar sin temor a desviarnos de la realidad que en la gestión de lo público no ha entrado el sXX. Si ya la gestión por procesos es una rara avis, la gestión por resultados es un concepto prácticamente desconocido. Es imprescindible la medición del rendimiento y el uso de indicadores de resultados, aspectos incluidos en la Evaluación por Desempeño del Estatuto del Empleado Público. 

Sin embargo, será imposible implantar medida alguna en esa línea sin la presencia del los altos directivos público profesionales (ADPP) y la consideración de esa evaluación del rendimiento dentro de las exigencias a las que se someterá el escrutinio del ejercicio de su cargo. Todo lo cual nos lleva a la necesidad de implantar y reforzar esa figura directiva, nexo entre la política y el resto de servidores públicos y que debe caracterizarse por:

• Proceso de selección abierto, competitivo, transparente, con criterios de selección objetivos liderados por una Agencia para la Designación de Directivos Públicos (al estilo de las existentes en Portugal, Chile o Bélgica). Basicamente, el proceso de selección de los ADPP estaría basado en la propuesta de los tres mejores candidatos para que el responsable u órgano político escogiera cualquiera de ellos.
• El ADPP tendría una duración de mandato de entre 5 y 7 años, tiempo suficiente como para que pueda tener una visión a largo plazo de las necesidades de la institución, sin estar vinculado a los ciclos electorales.
• Su cese no podrá ser discrecional, siendo solo válidas las circunstancias tasadas que se hayan determinado con anterioridad y siempre ligadas a la consecución de los objetivos planteados y reflejados en su nombramiento.
• Detalle del perfil de competencias requerido para el correcto desempeño de las competencias asignadas.

En una sociedad altamente digitalizada (inteligencia artificial, robótica, ...), con dramáticos impactos en la organización en cuanto a su estructura, organización y modos de funcionamiento, es necesario contar con el ADPP, figura independiente del poder político, capaz de posicionar a la organización para afrontar los retos futuros, en un escenario donde el nivel político escoge los objetivos y el ADPP hace funcionar la maquinaria administrativa para lograrlos. Es necesario interiorizar que ninguna organización es capaz de transformarse si sus líderes no han entendido la importancia, en términos de superviviencia, de adaptarse a un mundo cambiante, entendiendo la relevancia de la tecnología en ese proceso. En otras palabras:

"Ha llegado el momento de introducir una función directiva profesional que sea impermeable tanto a prácticas de politización como a las prácticas de burocratización y captura por parte de algunos cuerpos de la administración del Estado. La existencia de directivos profesionales, como los que dirigen las administraciones de los países líderes en calidad de gobierno, garantizaría una mejora en la gestión pública evitando los dos excesos paralelos que han sufrido nuestras administraciones: la politización y la burocratización.”

 Necesidad de adaptación a un mundo dinámico y cambiante: de silos aislados a funcionar en 

red

La modernización de cualquier organización para alinear sus objetivos a las necesidades de una sociedad cada vez más dinámica, exigente y con un uso intensivo de la tecnología que le proporciona herramientas para poder decidir y alcanzar los objetivos que se marque (lo que se conoce por transformación digital) está basada en la captación de datos y su utilización para conocer la realidad que rodea a la organización y diseñar el mejor producto y/o servicio.

El conocimiento integral del ciudadano o "visión 360º" requiere abandonar los silos administrativos donde se recogen de forma aislada los datos de cada trámite y construir, a partir de todas las interacciones ciudadano-administración pública, la imagen digital de la sociedad en su conjunto y del ciudadano particular. Esta imagen, debe ser completada mediante las correspondientes alianzas con el sector privado que, cada vez más, posee datos del comportamiento individual de todos nosotros y que agregados de forma conveniente son un input más a tener en cuenta a la hora de diseñar servicios y políticas públicas.

En el caso de las Administraciones Públicas, la transformación digital no es la respuesta al ubicuo "hype" que busca la legitimidad a través del uso de la tecnología. Es, simplemente, la respuesta a un nuevo escenario donde, de forma progresiva, el sector privado es capaz de proporcionar, basándose en el uso masivo de los datos, servicios que hasta ahora eran prestados por las Administraciones Públicas. De esa forma, el sector privado es capaz de resolver lo que podemos caracterizar por problemas simples, dejando a las Administraciones Públicas el reto de abordar los grandes retos (ecológicos, migraciones, terrorismo, ...) de un mundo cada vez más complejo e interconectado.

Con ese propósito, la organización debe estar dirigida a partir del valor de los datos que recoge, genera en su funcionamiento o que son proporcionados por los ciudadanos a través de políticas de cesión de datos en favor del interés general. Sin embargo, las actuales estructuras administrativas y tecnológicas han demostrado su total incapacidad para alinearse con ese objetivo, necesitando la implantación del Jefe de Datos Organizativo, Comisionado Digital o Director de Innovación (CDO - Chief Data Officer en su denominación anglosajona). Se trata de un catalizador de todas las necesidades de la organización, que conoce al detalle los procesos de la misma y es capaz de, a partir de ellos, plantear la necesidad de generar nuevos servicios y responder a los objetivos de transformación.

La creación de esta figura puede confluir con la necesidad normativa (a partir de mayo de 2018 según el Reglamento General de Protección de Datos de la UE) de contar con un Delegado de Protección de Datos (DPD), figura de carácter independiente que debe conocer todos los tratamientos de datos que se realizan en la organización, así como los sistemas de información que los realizan al objeto de comprobar que se cumple la legislación en materia de protección de datos. Así mismo, la consideración de la seguridad del dato desde el diseño de los sistemas de información dentro de sus competencias, hacen recomendable que también sea el máximo responsable en la elaboración y vigilancia de cumplimiento de las políticas de seguridad de la información de la organización, aspecto cada vez más relevante en organizaciones con un alto grado de digitalización y exposición externa de servicios electrónicos.

Como datos relevantes a tener en cuenta en relación al CDO, se deberá tener en cuenta que:

• Deberá depender y reportar directamente del máximo responsable de la organización, toda vez que su función será la de innovar e impulsar proyectos transversales que impliquen a distintas áreas de gobierno y por ello necesitará del máximo respaldo institucional. 

• La transformación digital de una organización no puede ser abordada desde la óptica de la introducción de la tecnología. Es necesario, en primer lugar poner el foco en las personas, segundo en los procesos y por último, en la utilización de la tecnología. Es por ello que el CDO deberá tener una interlocución privilegiada con el departamento de recursos humanos y reorganización administrativa, siendo recomendable que, si no existe dependencia, que al menos tenga capacidad de decisión sobre las políticas a implementar en esas materias.

• Ninguna compañía es capaz de transformarse si sus líderes no han entendido la importancia de esa transformación y han transformado su relación personal con la tecnología. El CDO debe ser el apostol e la transformación ante el máximo responsable político de la organización. 

Gobernanza instiucional, gobierno abierto, transparencia, rendición de cuentas y participación ciudadana

Son muchas las administraciones públicas con programas, más o menos ambiciosos, en esta materia y donde los resultados empiezan a ser visibles. Sin embargo, existen pocas iniciativas en las que se refuerce la gobernanza institucional como parte nuclear de la estrategia de instituciones que respondan al interés general.

Así, es necesario la implementación de unidades administrativas independientes, con el único deber de rendir cuentas al órgano de representación ciudadana (Parlamento, Pleno, ...), que tengan como objetivo, en términos generales, la auditoria del funcionamiento administrativo.

La creación de una Agencia (o a través de la figura que se requiera) de Evaluación de Políticas Públicas cuyo objetivo sea la de analizar el impacto de las políticas públicas de la administración pública, verificando si los objetivos pretendidos por la correspondiente norma regulatoria han sido alcanzados (toda norma debería llevar aparejado una Memoria de Análisis de Impacto Normativo donde se explicitaran no solo la motivación de la misma, si no los objetivos cuantificables a conseguir).

Así mismo, debería tener la capacidad para evaluar la ejecución presupuestaria, no solo en términos cuantitativos si no cualitativos. En el primer caso, nos alejaríamos del ruido mediático existente en la fase de aprobación de los presupuestos anuales, para acercarnos hacia el verdadero alcance de los mismos una vez se han ejecutado (o dejado de ejecutar), incluyendo las ocultas transferencias presupuestarias que muchas veces adulteran el diseño original del mismo. En segundo término, el análisis cualitativo proporcionaría la necesaria evaluación por programas del presupuesto, el que nos muestra "si se gasta bien".

Así mismo, y en la línea de agencia holandesa de evaluación de los programas electorales podría incorporarse entre sus competencias la realización de análisis, desde distintos puntos de vista, de los distintos programas electorales de los partidos que concurren a las elecciones, proporcionando una información de alta calidad a los ciudadanos al objeto de valorar y evaluar los programas electorales.

ANEXO: Otras medidas de carácter transversal

Por último, y desde otro grado de efectos inmediatos en la recogida de resultados, existen otras serie de tareas imprescindibles a realizar en este plan de choque. De entre las mismas sería necesario recalcar:

El libro blanco del futuro de la organización

Como se apuntaba anteriormente, el impacto de las tecnologías de la información en las organizaciones no ha hecho más que empezar, y afectará a todos los ámbitos de la misma. Las administraciones públicas no están a salvo de este impacto y corren el mismo riesgo que el resto de organizaciones. Aquellas que no sepan adaptarse a este nuevo entorno, desaparecerán.

Adicionalmente, existe un creciente desacoplamiento con la realidad social en la forma de proporcionar los servicios tal y como espera la ciudadanía, una ineludible comparación con el sector privado, así como un grave riesgo que dificulte la consecución de las legítimas aspiraciones sociales.

Todo ello contribuirá a la deslegitimación de la intervención social de las Administraciones Públicas, con el grave riesgo asociado en cuanto a la construcción y soporte de un estado de derecho que están proporcionan.

Como forma de anticiparse a esta situación, es necesario la elaboración de un Libro Blanco sobre la estructura organizativa y forma de funcionamiento y que al menos debería abordar:

• formas de selección, captación del talento y relaciones laborales de los trabajadores 
• plan de formación y capacitación digital
• estructura de personal necesaria: cuantificación y cualificación  
• organización interna y mecanismos de colaboración interdepartamentales  

Hacia la organización líquida

El análisis de las actuales grandes compañías que marcan el paso a nivel mundial en cuanto a provisión de servicios, nos han proporcionado grandes enseñanzas en cuanto a su organización interna y la implicación de sus trabajadores. Es necesario comenzar a aplicar medidas que impulsen a las organizaciones públicas hacia estructuras más planas, menos jerárquicas y más interconectadas. 

No sin dejar de reconocer la dificultad de cambiar la cultura organizativa de cualquier gran organziación, sobre todo cuando hablamos de entornos administrativos y funcionariales, donde no existen incentivos que lo impulsen ni entre la alta dirección ni entre los trabajadores, es necesario incorporar las últimas tendencias en la gestión empresarial:

• visibilizar el liderazgo del máximo responsable organizativo: mecanismos de interacción directa y permanente con la plantilla en la que se detallen los próximos objetivos organizativos
• establecimiento de centros de coworking para trabajadores de la organización: bajo el supuesto de una mayor cercanía a la residencia que el centro de trabajo habitual, se pretende la implantación de experiencias de teletrabajo donde se facilite la interacción con trabajadores de otros departamentos, coadyuvando al establecimiento de relaciones personales, facilitando la colaboración interadministrativa y la movilidad profesional.
• posibilidad de disponer de un espacio de tiempo de la jornada laboral para la elaboración de proyectos administrativos propios, ajenos a los que se realizan en la unidad donde se está destinado.
• programa de menciones y recompensas a compañeros que han ayudado activamente  la resolución de algún asunto de la que no eran competencialmente responsables.