Hagan juego: la gobernanza TIC en la AGE y la inclusión de la DTIC dentro del MINHAP

Se acabaron las excusas. Ya tenemos estructura. Y lo que es más, ya tenemos gobernanza. El nuevo modelo de las TICs dentro de la AGE ha sido refrendado por el BOE y ya lo único que vale es la cruda realidad. Solo ella, la realidad, nos demostrará si la imagen que nos devuelve el espejo es la imaginada o es la real. 

Pero para ello se necesitará un tiempo. Y por tanto, ahora solo nos queda analizar el BOE y aventurar qué pudo ser y qué podrá pasar. Permitirme que me centre muy poco en las bonanzas que descubra. Como todo ser humano, una vez alcanzas las metas que uno se propone, estas se dan por olvidadas y nos dedicamos a levantar la vista en pos de lo que nos espera (por cierto, dos excelente análisis decriptivos de ambas medidas los podéis encontrar en estos dos enlaces: La Reforma de las TIC en la Administración General del Estado y RealDecreto 806/2014 sobre organización e instrumentos operativos de las TIC en la AGE y sus Organismos Públicos. Tampoco volveré a incidir en que en realidad no era este el modelo el que algunos demandábamos, ya que creemos que no tiene sentido una centralización de las TIC sin centralizar otras competencias o funciones que también tienen carácter horizontal. E intentaré hacer un análisis desde el reconocimiento que la normativa, para ser buena, a veces, no tiene que ser precisa, ya que es justamente esa precisión la que en ocasiones atenaza a las estructuras, y sin embargo, cierta ambigüedad o flexibilidad, si se cuenta con las personas y el deseo adecuado, pueden dar mejores resultados.

En todo caso, lo primero que tenemos que hacer es, tanto como ciudadano como funcionario afectado, lamentarnos que en esta Administración se sigue generando normativa sin la más mínima sensibilidad hacia aquellos a los que afecta. Por mucha Ley de Transparencia aprobada, seguimos haciendo Reales Decreto sin un periodo de información pública para alegaciones (y esta vez no será por tiempo). En estos tiempos de cooperación, de inteligencia social, de transparencia, de implicación en la dirección de las organizaciones, de modelos down-top, ... es casi un insulto el que tres o cuatro cabezas crean que pueden remodelar las TICs de las AAPP sin la colaboración de funcionarios y de la sociedad civil. Reconozco que no es un problema exclusivo de nuestro ámbito (aunque supongo que una reforma del Poder Judicial, o de la Intervención General del Estado o de los técnicos de hacienda habría contado con la colaboración de las correspondientes asociaciones más representativas), si no más bien de una concepción patrimonialista de la AAPP. Solo una cosa más en este sentido: quizá si se hubiera abierto la redacción de estos dos Real Decretos no solo la calidad de la solución final hubiera sido mejor por contar con más argumentadas posiciones, si no que las, supongo, complicadas negociaciones, hubieran sido mucho más llevaderas si se hubiera utilizado el peso de ls muchas opiniones recibidas en uno u en otro sentido. 

En fin, felicitémonos por el fin de la bicefalia, del sueño de la Agencia que no era Agencia y vayamos al grano.

Real Decreto 802/2014 de modificación de estructura del MINHAP

Empecemos por el Real Decreto de estructura. Navegando por él para encontrar las competencias de la recién migrada Dirección de Tecnologías de la Información y Comunicaciones (DTIC) al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas desde el Ministerio de la Presidencia, nos encontramos con que la Intervención General del Estado tiene como competencia: "La planificación, diseño y ejecución de la política informática de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos y de la Intervención General de la Administración del Estado, el soporte informático de las actividades y el asesoramiento, coordinación e instrumentación de los proyectos informáticos de sus órganos." Palabras gruesas cuando uno espera que la DTIC mantuviera en su mano, al menos, la planificación y diseño de la política informática de toda la AGE. Aquí ya se desgajan dos unidades (nada pequeñas ni irrelevantes) y lo hacen sin ninguna mención a servicios comunes, horizontales, coordinación, ...

Si que es cierto que en páginas posteriores, cuando se definen las distintas Subdirecciones relacionadas con este ámbito se hace especial hincapié en que sus competencias informáticas están relacionadas con su especialidad vertical y nada más (como por ejemplo "diseño, desarrollo y actualización de los sistemas de información en materia de costes de personal y diseño y gestión del sistema de clases pasivas del Estado, así como la asistencia y apoyo informático a la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas en los sistemas de información desarrollados bajo sus especificaciones"). Sin embargo, uno ya escamado, busca algo más en este sentido y encuentra que se vuelve a incidir en una línea de independencia de la DTIC ("Dada la naturaleza funcional específica y régimen competencial singular de los servicios de Informática presupuestaria de la Intervención General de la Administración del Estado, lo establecido en este apartado 2 respecto a los servicios, recursos e infraestructuras TIC comunes y al catálogo de servicios TIC comunes, cuando pueda afectar a los sistemas de funcionalidad específica de Informática presupuestaria requerirá la previa aprobación de la Intervención General de la Administración del Estado.")

Verdaderamente quién ha redactado/impulsado ese contenido tiene algo más que mucha imaginación (o "morro" que diría un castizo). Supongo que otros departamentos ministeriales como Justicia, Defensa, Exteriores, ... en fin todos incluyendo unidades más modestas (qué os voy a contar de lo especiales que somos en la Dirección General de Ordenación del Juego, si nos saludamos al estilo Star Trek!!!), podrían esgrimir ciertas especificidades de sus desarrollos informáticos o infraestructuras TIC. De hecho parece que circuló una famosa lista de 8 excepciones al estilo IGAE que, o se ha eliminado finalmente en el BOE, o no he encontrado. 

El peligro de esta tendencia garantista es que cualquiera con un interés especial puede llegar a demostrar, qué se yo, que un servicio común como el correo electrónico (por cierto, ¿tendremos que llamarlo correo digital, siguiendo cierta tendencia vista en los Real Decreto que nos ocupa?) es una herramienta vertical de negocio tan imprescindible, específica y esencial como la aplicación de gestión del desarrollo de la cochinilla en los pueblos almerienses que empiezan por la letra G. Quiero decir, que si la IGAE tiene derecho a "aprobar" las decisiones de la DTIC en la política de los servicios comunes que le afecte, esta situación puede derivar en que la DTIC tenga un ente superior que le audite, vigile o auspicie sus pasos. Reconociendo, y atemorizado por tanto, la enorme fuerza que ha demostrado la IGAE consiguiendo tal mención, esperemos que el buen hacer y sentido de lo público no nos lleve a algún callejón sin salida en ciertos temas. En todo caso, mal vamos cuando el resto de los Departamentos Ministeriales han aceptado a la DTIC como la unidad que tiene que dirigir las TIC dentro de la AGE y sin embargo, dentro del propio MINHAP existen una unidad irreductible que en la que nadie tiene el derecho, ni la habilidad, ni el conocimiento como para poder dirigirles en su política TIC. "Manda huevos" que dijo aquel. Por cierto, sorprende que todo esto suceda cuando hace pocos meses (en Agosto) se ha iniciado el discreto y nada barato proceso de adjudicación del nuevo y único sistema informático de todos los registros de la propiedad, utilizando un procedimiento negociado y sin publicidad alegando seguridad nacional. Si esto no es "especificidad"!!!.

Una vez encontrado el artículo de definición de la DTIC, comprobamos que sigue teniendo rango de subsecretaría y que depende funcionalmente del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y del Ministerio de la Presidencia, lo cual no deja de ser extraño (al menos para mi corta vida administrativa). Parece algo así como que desde Presidencia se quita la cara más amarga del día a día administrativo, pero no ceja en el empeño de poder influir en la decisiones que pueda tomar la DTIC. 

Comprobado, de nuevo, que en la terminología hemos pasado a un nuevo estadio en la definición de los procesos TIC (ya estamos inmersos en lo digital cuando no hemos acabado de terminar lo electrónico, hijo de lo telemático), lo que es cierto es que estoy algo confuso en cuanto a los ámbitos de actuación:

	Organización y dirección	Diseño, planificación y ejecución de los procesos de consolidación de .. comunes	Estudio y la implementación de modelos para incentivar la compartición y reutilización	Promover desarrollo dentro paradigma de la compartición y reutilización	Elaboración, desarrollo e implantación de un Catálogo de Servicios Comunes	Definición y planificación de … comunes
Servicios	X	X			X
Recursos	X
Infraestructuras	X		X		X	X
Infraestucturas TIC		X
Equipamientos		X			X
Redes informáticas		X			X
Aplicaciones sectoriales			X
Aplicaciones				X	X
Servicios TIC						X

Quizá sea mi mente ingenieril, que necesita de una estructura donde poder introducir cada uno de los conceptos, pero a mi esta distribución de competencias en un tótum revolutum no me deja nada claro. Me cuesta diferenciar infraestructuras de infraestructuras TIC, el por qué aparecen nombradas las redes informáticas y otras veces no, qué es un recurso y en que se diferencia de los equipamientos, ...  el ámbito de actuación. Más bien parece que se ha intentado la confusión como forma de conseguir que todo quede bajo el ámbito de la DTIC. Supongo, y espero, que el redactor lo tendrá más claro.

En cuanto al análisis de las competencias TIC, una desilusión ya esperada dentro de un marco de actuación muy amplio y que está alineado con la, correcta, decisión de acabar con la actual dispersión tecnológica de las TICs en la AGE: "seguimiento de la ejecución del gasto [..] así como la definición, implementación y gestión de un sistema común de imputación de costes TIC". Es decir, que no manejará todo el presupuesto TIC de la AGE y que además se pretende establecer un sistema de facturación entre departamentos ministeriales. Malas decisiones en ambos aspectos. Una, aunque ya por esperada, no deja de marcar el recorrido que deberían tener las TICs (y cualquier servicio de uso horizontal por toda la AGE): el que provee el servicio, de uso obligatorio, es el que maneja el presupuesto. Y las TIC son un servicio, intrincado en el negocio y con vinculación en cuanto al éxito de los objetivos del mismos, pero un servicio. Y por ello, todo el presupuesto TIC debería estar centralizado en la DTIC (recordemos que en algunas unidades ni siquiera está centralizado en las unidades TIC, si no que las unidades de negocio son las que lo manejan, estableciéndose un modelo perverso de dirigir los proyectos por medio del manejo de los recursos financieros). 

Por otro lado, el establecimiento de un modelo de pagos por servicios disfrutados, a parte de que en muchas ocasiones será más costoso el collar que el perro, es decir, los trámites administrativos que el servicio disfrutado, podrá derivar en situaciones en la que los centros usuarios intenten  escatimar en el uso de esos servicios comunes, con perjuicios claros en temas como seguridad, interoperabilidad, .. que son aquellos no visibles para el usuario y que por tanto, serán los primeros en ser prescindibles. Por decirlo con un ejemplo: ¿los Ministerios pagan el sueldo de los guardias civiles encargados de la seguridad en los edificios en los que está el Ministro? Supongo que es un coste de la Dirección General de Guardia Civil, que ya se ocupa de conseguir los créditos presupuestarios necesarios para disponer del personal necesario.

Y por último, y suponiendo como válido que la distribución de las Subdirecciones creadas bajo la DTIC son las necesarias para el correcto desempeño de las funciones descritas en el Real Decreto, nos queda por remarcar que por si a alguien se le había olvidado, la DTIC no decide ni en presupuestos ni en medios materiales u organizativos de las TIC: "La realización de propuestas a los órganos competentes en materia presupuestaria, de recursos humanos y de organización en cuanto incidan en el ámbito de las tecnologías de la información y las comunicaciones". No sé a algunos, pero a mi modesto entender el papel de conciencia ("propuestas") me parece un tanto liviano. Uno echaría de menos cierta capacidad de acción en esos terrenos, que se incluyera de forma efectiva en el listado la formación y las retribuciones del personal TIC de la AGE y que en suma pudiéramos caminar hacia modelos ya probados de otros cuerpos, como los interventores, donde todos dependen de una unidad central con su propia política de nombramientos, distribución de los puestos de trabajo, ... Poco cambio digital se va a producir cuando las estructuras y los presupuestos sigan dependiendo de las distintos departamentos ministeriales y cuando la DTIC sólo podrá proponer que cierta unidad no tiene sentido que viaje sola y debe converger con otras más grandes o que los avances de centralización están dejando obsoletas a ciertas estructuras que podrían ser más útiles si se unificaran con otras, ... Las transformaciones digitales en el ámbito privado nos han enseñado que deben ir de la mano de una transformación organizativa y parece que esa segunda parte ha sido abortada claramente, sobre todo cuando la influencia de la DTIC en el nombramiento de los distintos subdirectores TIC es nula (ni siquiera tiene capacidad para informar sus nombramientos o ceses o elaborar un mapa de competencias TIC de toda la AGE). Esperemos que la "gobernanza" proporcione herramientas a la DTIC para que pueda efectivamente dirigir, aunque aquellos que dirija sigan siendo independientes.

Como resumen de esta parte del análisis, un excelente marco competencial, que va a dar mucho juego (y trabajo), y que deja a las claras el camino por recorrer para conseguir la situación ideal. En todo caso, mejor esta situación que la que hasta ahora hemos disfrutado. 

Real Decreto 802/2014, sobre organización e instrumentos operativos de las TIC: la gobernanza

Siguiendo con la línea de comentar únicamente lo más relevante del Real Decreto y dejar de lado la mera descripción de lo allí contenido.

En relación al Comité Ejecutivo de la Comisión de Estrategia TIC, se refleja que tendrá un número de miembros entre 5 y 10 y que aprobará los Planes de Acción Departamentales, por lo que o tenemos menos de 10 Departamentos Ministeriales o alguno de ellos se aprobará sin el voto del representante afectado.

Posteriormente se definen las Comisiones Ministeriales de Administración Digital (CMAD) y con sorpresa se ve que sus funciones ("la transformación digital") no parece que estén del todo alineadas con sus integrantes ("las áreas funcionales y de los organismos adscritos que se determine mediante orden ministerial, así como los responsables de las unidades ministeriales de tecnologías de la información y las comunicaciones") a no ser que el concepto de unidades ministeriales de tecnologías de la información y las comunicaciones sea cualquier unidad TIC del departamento, sea cual sea el rango del responsable. Y eso teniendo en cuenta que en muchos centros directivos no existe una unidad TIC como tal. Si esta definición de las CMAD sirve para que se creen esas unidades TIC, bienvenido sea. Pero me temo, que muchos centros directivos se quedarán sin voto en dicha Comisión. Es curioso que se deje la transformación digital a las unidades funcionales (que se determine, eso si), y que aquellos que tienen que llevarla a cabo y sobre todo, explicar de las posibilidades de la aplicación de las TIC y convencer a las unidades funcionales de sus beneficios, no tengan asegurada su presencia.

Sin embargo, es cierto que estas CMAD tienen una gran capacidad de acción dentro del departamento y está por ver como una comisión horizontal es capaz de "doblegar" a los centros directivos para impulsar su digitalización (sobre todo cuando el centro directivo es el que maneja al personal que lo tiene que llevar a cabo y el presupuesto).
 
Adicionalmente se hace recaer en las CMAD el análisis desde el punto de vista TIC (coste, presupuestos, viabilidad, recursos humanos, ..) de los proyectos de disposiciones de carácter general del ámbito correspondiente. Una buena medida que acostumbrará a que todos los centros directivos introduzcan dentro de sus MAIN (Memorias de Impacto Normativo) el análisis TIC de la medida. Todo un acierto que además hará que el personal TIC de cada centro realce su figura como elemento vital dentro de la organización.

Cuando se empieza a describir el método de la gobernanza nos encontramos con una gran sorpresa: "La declaración de medio o servicio compartido habilitará a la Dirección de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones para adoptar las medidas necesarias para su provisión compartida, bien directamente o a través de otras unidades TIC y, en su caso, para disponer tanto de los medios humanos y económicos como de las infraestructuras y resto de activos TIC que los ministerios y unidades dependientes venían dedicando a atender dichos servicios, entre los que se incluyen también ficheros electrónicos y licencias.". La implementación de esta medida tendrá una gran influencia en el funciomiento ordinario de la AGE y verdaderamente dota a la DTIC de mucho de lo que anteriormente le achacábamos: el no tener capacidad en redistribución de personal ni en el presupuesto. Sinceramente, y tras leerlo varias veces, y obviando de nuevo el posterior párrafo que "salva" a la IGAE de la capacidad de atracción de la DTIC, esta herramienta es fundamental sobre todo cuando con posterioridad se puede leer que "La utilización de los medios y servicios compartidos será de carácter obligatorio". Queda claro, por tanto, que la DTIC se proveerá de los medios económicos, de recursos humanos y técnicos que actualmente están en posesión de los distintos departamentos ministeriales para proporcionar esos servicios comunes. Felicitémonos por la medida y dejemos de lado esas menudencias como la singularidad de la IGAE (mencionada en dos ocasiones) o esa tendencia al registro de los costes imputable a cada departamento, que ya hemos comentado con anterioridad.

En relación a los proyectos de interés prioritario se habla de colaboración y cooperación con Ayuntamientos, Comunidades Autónomas y UE. Quizá era muy aventurado establecer algo parecido a lo que se ha establecido en Estonia: ese famoso hub donde Administraciones Públicas y empresas privadas comparten datos y servicios en la búsqueda de una verdadera relación electrónica del ciudadano/empresa con todos aquellos que les proveen servicios.

En cuanto a la tramitación de los expedientes que la DTIC tiene capacidad de informar llama la atención que se hable de "tramitación telemática". Tanto tiempo hablando los TIC que la separación entre adminsitración y adminsitración electrónica era una barrera a derribar, que la administración es una, independientemente de los medios utilizados, ..  y ahora, nosotros mismos cometemos el error de decir que se tramitará "procurando el empleo de medios telemáticos". Por cierto, que esa iniciativa de ponerse plazo para emitir los informes (10 días) sobre los contratos que se eleven a la DTIC parece una forma de asegurarse que cuenten con el personal necesario para hacerlo, aunque bien es cierto que a los centros usuarios nos facilita la labor de planificación.

Como resumen de la gobernanza podemos decir que se establecen los pilares para disponer de una planificación y proyección a largo plazo de las TIC dentro de la AGE y que la DTIC se dota de los instrumentos necesarios para acometer la centralización de aquello que considere como servicios comunes.

Ahora solo queda ponerlo en marcha.